موضوع الفتوى:
طوائف خاصة من العاملين ــ عاملون ببنك الاستثمار القومي ــ وجوب تطبيق أحكام الباب السابع ( واجبات العاملين وتأديبهم ) من لائحة شئون العاملين بالهيئة العامة للاستثمار وذلك بالنسبة للعاملين ببنك الاستثمار القومي ــ أساس ذلك:ــ أن أحكام هذه اللائحة خصصت بابا كاملا لتنظيم واجبات العاملين وتأديبهم وقواعد التحقيق الإداري معهم وأنواع الجزاءات التي يجوز توقيعها عليهم والسلطات التأديبية وحدود كل منها مما لا يجوز معه استدعاء الأحكام التأديبية التي ترصدها أنظمة التوظف العامة ومنها ما نصت عليه المادة ( 79 ) مكررا من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة من اختصاص النيابة الإدارية دون غيرها بالتحقيق الإداري مع شاغلي الوظائف العليا وفي المخالفات الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة بالبندين ( 2 و 4 ) من المادة ( 77 ) من هذا القانون. المواد ( 1 و 2 و 7 و 10 و 13 ) من القانون رقم 119 لسنة 1980 بإنشاء بنك الاستثمار القومي, المادة ( 79 ) مكررا من نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 والمضافة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 29 لسنة 1981 بتطبيق لائحة نظام العاملين بالهيئة العامة للاستثمار والمناطق الحرة على العاملين ببنك الاستثمار القومي

استظهرت الجمعية العمومية من استعراض نصوص قانون إنشاء بنك الاستثمار القومي المشار إليه ـ وعلى ما جرى عليه إفتاؤها بجلسة 6 من يناير سنة 1988 ( ملف رقم 16/2/59 ) ـ أن المشرع أنشأ بهذا القانون بنكا له شخصية اعتبارية ولم ينشأ هيئة عامة أو مؤسسة عامة حسبما ورد بنص المادة الأولى منه وأنه هدف من وراء ذلك إلى إسناد تمويل مشروعات الخطة ـ عن طريق الإقراض أو المساهمة ومتابعة تنفيذها ـ إلى جهة متخصصة في هذا النوع من الأعمال المصرفية وخوله حق القيام بتلك الأعمال وحق إدارة أعماله وحق إدارة أمواله ومحفظته المالية وأنشأ له موازنة مستقلة وحسابات ختامية سنوية وأوجب ترحيل فوائضه من سنة إلى أخرى وحمله بتكليف وأعباء خدمة قروضه ومنحه سلطة التعاقد مباشرة مع كافة الأشخاص العامة والخاصة محلية كانت أو أجنبية وشكل مجلس إدارته وجعله السلطة العليا المهيمنة على شئونه وتصريف أموره وبناء على ذلك فإن المشرع لم يسلك في بنك الاستثمار القومي الطريق المقرر في إنشاء الهيئات العامة أو المؤسسات العامة أو شركات القطاع العام ولم يفرغه في نمط من أنماطها رغم وجودها تحت نظره وإنما أفرد له نظاما خاصا ضمنه القانون رقم 119 لسنة 1980 مراعيا في ذلك طبيعة البنك والمهام الموكلة إليه في إدارة النشاط الاقتصادي للدولة بأسلوب مصرفي غير تقليدي وعليه فإنه يخرج من مجال إعمال الأحكام التي تخضع لها الهيئات العامة والمؤسسات العامة وشركات القطاع العام. وبذلك لا يعدو هذا البنك أن يكون شخصا قانونيا عاما يتمتع بالشخصية الاعتبارية العامة بما يترتب على ذلك من آثار وذلك سواء في علاقته بالعاملين لديه أو علاقته بالغير ـــ لاحظت الجمعية العمومية أن لائحة العاملين بالهيئة العامة للاستثمار المطبقة على العاملين ببنك الاستثمار القومي قد أفردت تنظيما قانونيا متكاملا لواجبات العاملين وتأديبهم بما أوردته من أحكام في الباب السابع منها والمعنون ( بواجبات العاملين وتأديبهم ) انتظمت فيه تفصيلا واجبات العاملين والأفعال المحظورة عليهم والقواعد الضابطة للتحقيق الإداري الذي يجرى معهم في حالة مخالفة الواجبات أو إتيان أحد المحظورات كما حددت فيها حصرا الجزاءات التأديبية الجائز توقيعها عليهم بادئة بأخفها وهو الإنذار ـ التنبيه بالنسبة لشاغلي الوظائف العليا ـ ومنتهية بأشدها وهو الفصل من الخدمة ـ العزل والإحالة للمعاش بالنسبة لشاغلي الوظائف العليا ـ كما أوضحت السلطة التأديبية وحدود كل منها في توقيع الجزاءات التأديبية المختلفة وأناطت بالمحكمة التأديبية ـ دون غيرها ـ توقيع عقوبة الفصل من الخدمة وعقوبتي العزل والإحالة للمعاش بالنسبة لشاغلي الوظائف العليا ـ كما حددت السلطة التي تملك وقف العامل احتياطيا لصالح التحقيق ومدته والأثر المترتب عليه وكذا مدة سقوط الدعوى التأديبية وأسباب انقطاعها.. كما نظمت الأحوال الجائز فيها تعقب العامل تأديبيا برغم انتهاء خدمته والعقوبات التأديبية الجائز توقيعها على من ترك الخدمة والآثار المترتبة على إحالة العامل إلى المحاكمة التأديبية والجنائية وكذا أثر توقيع العقوبة على صلاحية العامل للترقية ــ لما كانت أحكام هذه اللائحة تنتظم أحكاما وظيفية خاصة بالعاملين بهيئة الاستثمار وكذا العاملين ببنك الاستثمار القومي. ومن ثم فلا يجوز معها استدعاء الأحكام التأديبية التي ترصدها أنظمة التوظف العامة ـ ومنها ما نصت عليه المادة ( 79 ) مكررا من نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 ـ المضافة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 ـ من اختصاص النيابة الإدارية ـ دون غيرها ـ بالتحقيق الإداري مع شاغلي الوظائف العليا وفي المخالفات الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة الواردة بالبندين 24 من المادة ( 77 ) من هذا القانون.. ولا ينال من ذلك أن المادة ( 133 ) من اللائحة المشار إليها نصت على سريان قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة على العاملين بالهيئة وبالبنك المذكورين فيما لم يرد بشأنه نص خاص بهذه اللائحة ـ إذ أن إعمال هذا النص مرهون بخلو تلك اللائحة من تنظيم واجبات العاملين وتأديبهم أما إذا كانت اللائحة قد نظمت جميع الأمور الخاصة بهذه المسائل فلا يجوز تطبيق أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه على العاملين المخاطبين بهذه اللائحة.
لذلك انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع إلى وجوب تطبيق أحكام الباب السابع ( في واجبات العاملين وتأديبهم ) من لائحة شئون العاملين بالهيئة العامة للاستثمار والمعمول بها بالنسبة للعاملين ببنك الاستثمار القومي

نص الفتوى:
بسم الله الرحمن الرحيم
مجلس الدولة رقم التبليغ :
الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بتاريـــــــــخ : / /2004

ملف رقم : 86 / 2 / 314
السيد الدكتور / وزير المالية ورئيس مجلس إدارة بنك الاستثمار القومى
تحية طيبة وبعد
.. فقد اطلعنا على كتابكم المؤرخ 26/5/2003 بشأن مدى وجوب احالة التحقيق فى المخالفات الإدارية مع شاغلى وظائف الإدارة العليا، وكذا التحقيق فى المخالفات المالية الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة الواردة بالبندين 2،4 من المادة {77} من القانون رقم 47 لسنة 1978 بنظام العاملين المدنيين بالدولة، إلى النيابة الإدارية للتحقيق فيها عملاً بحكم المادة {79} مكرر من هذا القانون ـ وذلك بالنسبة للعاملين ببنك الاستثمار القومى.
وحاصل الوقائع ـ حسبما يبين من كتابكم المشار إليه ـ أنه قد صدر قراررئيس الجمهورية رقم 29 لسنة 1981 فى شأن تطبيق لائحة نظام العاملين بالهيئة العامة للاستثمار والمناطق الحرة على العاملين ببنك الاستثمار القومى ـ وأن المادة {133} من هذه اللائحة تنص على أن يطبق على العاملين بالبنك القواعد والأحكام العامة المطبقة على العاملين المدنيين بالدولة، أو أى قوانين أو قرارات أو قواعد وأحكام تصدر فى شأنهم مالم يرد فيه نص خاص بهذه اللائحة. وأن المادة {79} مكرراً من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 والمضافة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 قد قضت باختصاص النيابة الإدارية ـ دون غيرها ـ بالتحقيق الإدارى مع شاغلى وظائف الإدارة العليا، وفى المخالفات الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة الواردة بالبندين 2،4 من المادة {77} من هذا القانون، والتى تتمثل فى مخالفة الأحكام الخاصة بضبط الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة، وكذا الإهمال أو التقصير الذى يترتب عليه ضياع حق مالى للدولة أو المساس بمصلحة مالية لها.. وأن العمل بالإدارة المركزية للشئون القانونية بالبنك، قد جرى على اجراء التحقيق فى المخالفات المالية بمعرفتها والعــرض على السلطة المختصة لتقرير ما تراه فى هذا الشأن. وأنه قد أُثير التساؤل عن مدى وجوب إحالة التحقيق فى المخالفات الإدارية مع شاغلى الوظائف العليا، والتحقيق فى المخالفات المالية المبينة بالبندين 2،4 من المادة {79} مكرراً من القانون رقم 47 لسنة 1978 المشار إليه ـ إلى النيابة الإدارية للتحقيق فيها بمعرفتها، استناداً إلى خلو لائحة العاملين بالبنك من النص على ذلك، ولسريان أحكام قانون العاملين المدنيين بالدولة على العاملين بالبنك فيما لم يرد به نص خاص فى هذه اللائحة، وباعتبار أن بنك الاستثمار القومى أحد أشخاص القانون العام. الأمر الذى تطلب استطلاع رأى الجمعية العمومية للإفادة بالرأى فى هذا الموضوع.

ونفيد أن الموضوع عُرض على الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بجلستها المنعقدة فى 14 من يناير سنة 2004م الموافق 21 من ذى القعدة سنة 1424هـ، فتبين لها أن المادة {1} من القانون رقم 119 لسنة 1980 بإنشاء بنك الاستثمار القومى تنص على أن : ينشأ بنك يسمى بنك الاستثمار القومى تكون له الشخصية الاعتبارية …… . وتنص المادة {2} من ذات القانون على أن : غرض البنك تمويل كافة المشروعات المدرجة بالخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية للدولة وذلك عن طريق الإسهام فى رؤوس اموال تلك المشروعات …… وتنص المادة {7} على أن : يكون للبنك موازنة مستقلة وحسابات ختامية سنوية، ……، وتتخذ اجراءات ترحيل الفائض من موازنة البنك من سنة إلى أخرى …… . وتنص المادة {10} على أن : للبنك فى سبيل تحقيق أغراضه إجراء جميع التصرفات والاعمال التى من شأنها تحقيق مشروعات الخطة، وله أن يتعاقد مباشرة أو عن طريق الوزارات المعنية ……. وتنص المادة {13} على أن : مجلس إدارة البنك هو السلطة العليا المهيمنة على شئون البنك، وتصريف أموره ووضع السياسة العامة التى يسير عليها، وله أن يتخذ من القرارات ما يراه لازماً لتحقيق الأهداف التى أُنشىء من أجلها وفى اطار الخطة القومية، وعلى الأخص ما يأتى : ـ …… (ط) اعداد الهيكل التنظيمى للبنك ووضع اللائحة المتعلقة بتنظيم شئون العاملين ومرتباتهم وأجورهم والمكافآت والمزايــا والبدلات الخاصة بهم دون التقيد بقوانين العاملين فى الحكومة والقطاع العام، وتصدر اللائحة بقرار من رئيس الجمهورية …… .
كما استبان للجمعية العمومية أن المادة {79} مكرراً من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 ـ والمضافة بالقانون رقم 115 لسنة 1983، تنص على أن : تختص النيابة الإدارية ـ دون غيرها ـ بالتحقيق الإدارى مع شاغلى الوظائف العليا، كما تختص دون غيرها بهذا التحقيق فى المخالفات الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة الواردة بالبندين 2،4 من المادة {77} من هذا القانون …… ويقع باطلاً كل اجراء أو تصرف يُخالف أحكام الفقرتين السابقتين ……. وقد نصت المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 29 لسنة 1981 بتطبيق لائحة نظام العاملين بالهيئة العامة للاستثمار والمناطق الحرة على العاملين ببنك الاستثمار القومى على أنه : مع عدم الإخلال بأحكام القانون رقم 119 لسنة 1980 بإنشاء بنك الاستثمار القومى، تسرى على العاملين بالبنك القواعد والأحكام المقررة بلائحة نظام العاملين بالهيئة العامة للاستثمار والمناطق الحرة المعتمدة بقرار نائب رئيس مجلس الوزراء للشئون الاقتصادية والمالية ووزير الاقتصاد رقم 154 لسنة 1980. ويكون لنائب رئيس مجلس إدارة بنك الاستثمار القومى والعضو المنتدب سلطات واختصاصات نائب رئيس الهيئة العامة للاستثمار الواردة باللائحة .
.. وقد تبين من استقراء أحكام هذه اللائحة، أنها خصصت باباً كاملاً هو الباب السابع منها ـ المواد من 94 حتى 108 ـ لتنظيم واجبات العاملين وتأديبهم، تناولت فيه تفصيلاً واجبات العاملين والأفعال المحظورة عليهم، وقواعد التحقيق الإدارى معهم، وأنواع الجزاءات التى يجوز توقيعها عليهم، والسلطات التأديبية وحدود كل منها فى توقيع العقوبات التأديبية المختلفة. وفى الباب العاشر منها والمخصص للأحكام العامة والانتقالية أوردت تلك اللائحة المـادة {133} والتى جرى نصها على أن : يطبق على العاملين بالهيئة القواعد والأحكام العامة المطبقة على العاملين المدنيين بالدولة أو أى قوانين أو قرارات أو قواعد وأحكام تصدر فى شأنهم، وذلك فيما لم يرد فيه نص بهذه اللائحة .
وقد استظهرت الجمعية العمومية من استعراض نصوص قانون إنشاء بنك الاستثمار القومى المشار إليه ـ وعلى ما جرى عليه افتاؤها بجلسة 6 من يناير سنة 1988 ( ملف رقم 16/2/59 ) ـ أن المشرع أنشأ بهذا القانون بنكاً له شخصية اعتبارية، ولم ينشىء هيئة عامة أو مؤسسة عامة حسبما ورد بنص المادة الأولى منه، وأنه هدف من وراء ذلك إلى إسناد تمويل مشروعات الخطة ـ عن طريق الإقراض أو المساهمة ومتابعة تنفيذها ـ إلى جهة متخصصة فى هذا النوع من الأعمال المصرفية، وخوله حق القيام بتلك الأعمال وحق إدارة أمواله ومحفظته المالية …، وأنشأ له موازنة مستقلة وحسابات ختامية سنوية، وأوجب ترحيل فوائضه من سنة إلى أخرى، وحمله بتكاليف وأعباء خدمة قروضه، ومنحه سلطة التعاقد مباشرة مع كافة الأشخاص العامة والخاصة محلية كانت أو أجنبية وشكل مجلس إدارته، وجعله السلطة العليا المهيمنة على شئونه وتصريف أموره..، وبناءً على ذلك فإن المشرع لم يسلك فى بنك الاستثمار القومى الطريق المقرر فى انشاء الهيئات العامة أو المؤسسات العامة أو شركات القطاع العام، ولم يفرغه فى نمط من أنماطها رغم وجودها تحت نظره، وانما أفرد له نظاماً خاصاً ضمنه القانون رقم 119 لسنة 1980 مراعياً فى ذلك طبيعة البنك والمهام الموكلة إليه فى إدارة النشاط الاقتصادى للدولة بأسلوب مصرفى غير تقليدى.. وعليه فإنه يخرج من مجال أعمال الأحكام التى تخضع لها الهيئات العامة والمؤسسات العامة وشركات القطاع العام. وبذلك لايعدو هذا البنك أن يكون شخصاً قانونياً عاماً يتمتع بالشخصية الاعتبارية العامة، بما يترتب على ذلك من آثار وذلك سواء فى علاقته بالعاملين لديه أو علاقته بالغير..
ولاحظت الجمعية العمومية ـ فى ضوء ما سلف بيانه ـ أن لائحة العاملين بالهيئة العامة للاستثمار ـ المطبقة على العاملين ببنك الاستثمار القومى ـ قد أفردت تنظيماً قانونياً متكاملاً لواجبات العاملين وتأديبهم، بما أوردته من أحكام فى الباب السابع منها، والمعنـــــــون ( بواجبات العاملين وتأديبهم )، انتظمت فيه تفصيلاً واجبات العاملين والأفعال المحظورة عليهم، والقواعد الضابطة للتحقيق الإدارى الذى يُجرى معهم فى حالة مخالفة الواجبات أو اتيان أحد المحظورات، كما حددت فيه حصراً الجزاءات التأديبية الجائز توقيعها عليهم، بادئة بأخفها، وهو الإنذار ـ التنبيه بالنسبة لشاغلى الوظائف العليا ـ ومنتهية بأشدها، وهو الفصل من الخدمة ـ العزل والإحالة للمعاش بالنسبة لشاغلى الوظائف العليا ـ كما أوضحت السلطات التأديبية وحدود كل منها فى توقيع الجزاءات التأديبية المختلفة، وأناطت بالمحكمة التأديبية ـ دون غيرها ـ توقيع عقوبة الفصل من الخدمة، وعقوبتى العزل والإحالة للمعاش بالنسبة لشاغلى الوظائف العليا. كما حددت السلطة التى تملك وقف العامل احتياطياً لصالح التحقيق، ومدته والأثر المترتب عليه، وكذا مدة سقوط الدعوى التأديبية، وأسباب انقطاعها.. كما نظمت الأحوال الجائز فيها تعقب العامل تأديبياً برغم انتهاء خدمته، والعقوبات التأديبية الجائز توقيعها على من ترك الخدمة، والآثار المترتبة على إحالة العامل إلى المحاكمة التأديبية والجنائية، وكذا أثر توقيع العقوبة على صلاحية العامل للترقية.
.. ولما كانت أحكام هذه اللائحة تنتظم أحكاماً وظيفية خاصة بالعاملين بهيئة الاستثمار وكذا العاملين ببنك الاستثمار القومى. ومن ثم فلا يجوز معها استدعاء الأحكام التأديبية التى ترصدها أنظمة التوظف العامة ـ ومنها ما نصت عليه المادة {79} مكرراً من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 ـ المضافة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 ـ من اختصاص النيابة الإدارية ـ دون غيرها ـ بالتحقيق الإدارى مع شاغلى الوظائف العليا، وفى المخالفات الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة الواردة بالبندين 2،4 من المادة {77} من هذا القانون.. ولاينال من ذلك أن المادة {133} من اللائحة المشار إليها نصت على سريان قانون نظام العاملين المدنين بالدولة على العاملين بالهيئة وبالبنك المذكورين فيما لم يرد بشانه نص خاص بهذه اللائحة ـ إذ أن اعمال هذا النص مرهون بخلو تلك اللائحة من تنظيم واجبات العاملين وتأديبهم، أما إذا كانت اللائحة قد نظمت جميع الأمور الخاصة بهذه المسائل فلا يجوز تطبيق أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه على العاملــين المخاطبين بهذه اللائحة.
لـــــــــــــذلــــــــــــك
.. انتهت الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع إلى وجوب تطبيق أحكام الباب السابع ( فى واجبات العاملين وتأديبهم ) من لائحة شئون العاملين بالهيئة العامة للاستثمار والمعمول بها بالنسبة للعاملين ببنك الاستثمار القومى، وذلك على النحو المبين بالأسباب.
والسلام عليكم ورحمة الله وبركاته
تحريراً فى / / 2004

رئيس الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع
المستشار / جمال السيد دحروج
النائب الأول لرئيس مجلس الدولة