موضوع الفتوى:
شهر وتوثيق – حجوزات إدارية – الحكم بعدم دستورية النص الذي كان يجيز للبنوك التابعة للبنك الرئيسي للتنمية والائتمان الزراعي تحصيل مستحقاتها بطريق الحجز الإداري – عدم جواز الاستمرار في شهر حجوزات إدارية على العقارات لصالح تلك البنوك

استظهرت الجمعية العمومية أن المشرع في قانون الحجز الإداري وضع نظاماً مكتاملاً لهذا الحجز مبيناً به الجهات التي يجوز لها تحصيل مستحقاتها من خلاله والحالات التي يجوز فيها اللجوء إلى هذا الحجز وإجراءاته وذلك بحسبان أن الحجز الإداري يتضمن خروجاً على القواعد الواردة في قانون المرافعات المدنية والتجارية في شأن التنفيذ الجبري ومن بين هذه الحالات حالة عدم الوفاء بالمبالغ المستحقة للبنوك التي تساهم الحكومة في رؤوس أموالها بما يزيد على النصف المنصوص عليها في البند (ط) من المادة (1) من القانون رقم 308 لسنة 1955 سالف البيان وحالة عدم الوفاء بالمبالغ الأخرى التي نصت القوانين الخاصة بها على تحصيلها بطريق الحجز الإداري المشار إليها في البند (ي) من المادة المذكورة.
وتبين للجمعية العمومية أن المشرع بمقتضى أحكام القانون رقم 117 لسنة 1976 قرر تحويل المؤسسة المصرية العامة للائتمان الزراعي والتعاوني إلى هيئة عامة قابضة تسمى البنك الرئيسي للتنمية والائتمان الزراعي تتبعه بنوك التسليف الزراعي والتعاوني المنشأة طبقاً لأحكام القانون رقم 105 لسنة 1964 بالمحافظات والمسماة بنوك التنمية الزراعية والتي اتخذت شكل شركات المساهمة ويناط بهذه البنوك تحقيق أغراض البنك الرئيسي في النطاق المحدد بأحكام القانون المذكور وأن المشرع اعتبر أموال البنك الرئيسي أموالاً مملوكة للدولة ملكية خاصة ومنح مستحقات هذا البنك والبنوك التابعة له امتيازاً عاماً على جميع أموال مدينيه من منقولات وعقارات تستوفى مباشرة بعد المصروفات القضائية وأجاز له وللبنوك التابعة له تحصيل مستحقاتهم بطريق الحجز الإداري عن طريق مندوبيهم بمقتضى نص المادة (19).
ولاحظت الجمعية العمومية إنه بعد الحكم بعدم دستورية نص الفقرة الأولى من المادة (19) سالفة البيان وإعمالاً لحجية هذا الحكم العينية والملزمة للدولة بكافة أجهزتها فإنه لم يعد لفروع بنك التنمية والائتمان الزراعي التابعة للبنك الرئيسي اللجوء إلى إجراءات الحجز الإداري لاقتضاء ديونها قبل الغير وإنما يتعين عليها اللجوء إلى القواعد العامة في التنفيذ الجبري المقرر في قانون المرافعات المدنية والتجارية وأنه طبقاً لحكم المادة (6) من القانون رقم 68 لسنة 1947 بشأن التوثيق المعدل بالقانون رقم 103 لسنة 1976 والتي تنص على أنه إذ اتضح للموثق عدم توافر الأهلية أو الرضا أو الصفات أو السلطات لدى المتعاقدين أو عدم توافر الشروط المبينة في الفقرة الثانية من المادة (5) أو إذا كان المحرر المطلوب توثيقه ظاهر البطلان وجب على الموثق أن يرفض التوثيق وإخطار ذوي الشأن بكتاب موصى عليه يوضح فيه أسباب الرفض فإن المشرع أوجب على الموثق قبل القيام بإجراء التوثيق للمحرر أن يثبت من توافر أهلية طرفي المحرر ورضائهم وصفاتهم وسلطاتهم فيما يتعلق بمحتوى المحرر فإذا تبين له أن المحرر المطلوب توثيقه ظاهر البطلان رفض التوثيق وبهذه المثابة فإنه بعد صدور الحكم المشار إليه لم يعد ثمة سند قانوني يجيز لفروع بنك التنمية والائتمان الزراعي بالمحافظات طلب شهر الحجوز الإدارية على العقارات لصالحها استئداء لحقوقها قبل الغير الأمر الذي بات متعيناً معه على مكاتب التوثيق بمصلحة الشهر العقاري الامتناع عن شهر هذه الحجوز حال تقدم البنوك المذكورة بطلباتها في هذا الشأن باعتبار أن المحررات المتعلقة بها تعتبر ظاهرة البطلان غير قائمة على سند قانوني في مفهوم أحكام قانون التوثيق

نص الفتوى:
بسم الله الرحمن الرحيم
مجلس الدولة رقم التبليغ :
الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بتاريـــــــــخ : / / 2000
ملف رقم : 16 / 2 / 91
السيد الأستاذ المستشار / وزير العدل
تحية طيبة وبعد
فقد إطلعنا على كتب مصلحة الشهر العقارى والتوثيق المنتهية بكتاب مدير عام الإدارة العامة للبحوث القانونية بالمصلحة رقم [ 1186 ] بتاريخ 29 / 9 / 1999 الموجه إلى إدارة الفتوى المختصة فى شأن طلب الإفادة بالرأى فى مدى جواز الاستمرار فى شهر حجوز إدارية على عقارات لصالح بنك التنمية والائتمان الزراعى عملاً بحكم البند [ ى ] من المادة الأولى من قانون الحجز الإدارى.
وحاصل وقائع الموضوع _ حسبما يبين من الأوراق _ ان مصلحة الشهر العقارى والتوثيق استطلعت رأى إدارة الفتوى المختصة فى شأن مدى جواز الاستمرار فى شهر حجوز إدارية على عقارات لصالح بنك التنمية والائتمان الزراعى ( فرع الزقازيق ) بعد صدور حكم المحكمة الدستورية العليا فى الدعوى رقم 41 لسنة 19 [ قضائية دستورية ] والتى قضى فيها بعدم دستورية البند [ ط ] من المادة الأولى من قانون الحجز الإدارى رقم { 308 } لسنة 1955 حيث عرض الموضوع على اللجنة الأولى لقسم الفتوى بمجلس الدولة والتى انتهت فى فتواها رقم 620 فى 25 / 9 / 1999 إلى عدم جواز الاستمرار فى شهر الحجوز الإدارية لصالح بنك التنمية والائتمان الزراعى فى الحالة المعروضة، بيد انه تبين للمصلحة ان إدارة الفتوى لوزارة الزراعة واستصلاح الأراضى انتهت فى فتواها رقم 583 فى 12 / 9 / 1999 إلى جواز تحصيل مستحقات بنك التنمية والائتمان الزراعى بالبحيرة لدى الغير بطريق الحجز الإدارى عملاً بحكم البند [ ى ] من المادة الأولى من قانون الحجــــــز الإدارى المشار إليه فعاودت المصلحة طلب الرأى حيث جرى عرض الموضوع على اللجنة الأولى لقسم الفتوى بمجلس الدولة التى قررت بجلستها المنعقدة فى 12 / 12 / 1999 إحالته إلى الجمعية العمومية لما آنسته فيه من أهمية، وكان السيد رئيس مجلس إدارة بنك التنمية والائتمان الزارعى ( فرع البحيرة ) قد طلب فى كتابه المؤرخ 23 / 11 / 1999 من السيد الأستاذ المستشار رئيس مجلس الدولة عرض الموضوع على الجمعية العمومية فوافق سيادته على ذلك.
ونفيد أن الموضوع عرض على الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بجلستها المنعقدة فى 3 من مايو سنة 2000م الموافق 28 من محرم سنة 1421هـ فتبين لها أن القانون رقم 308 لسنة 1955 فى شأن الحجز الإدارى ينص فى المادة ( 1 ) على ان يجوز ان تتبع إجراءات الحجز الإدارى المبينة بهذا القانون عند عدم الوفاء بالمستحقات الآتية فى مواعيدها المحددة بالقوانين والمراسيم والقرارات الخاصة بها وفى الأماكن وللأشخاص الذين يعينهم الوزراء المختصون :_ ….. ( ط ) المبالغ المستحقة للبنوك التى تساهم الحكومة فى رؤوس أموالها مما يزيد على النصف ( ى ) المبالغ الأخرى التى نصت القوانين الخاصة بها على تحصيلها بطريق الحجز الإدارى وأن القانون رقم 117 لسنة 1976 فى شأن البنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزراعى ينص فى المادة ( 1 ) على ان تحول المؤسسة المصرية العامة للائتمان الزراعى والتعاونى إلى هيئة عامة قابضة يكون لها شخصية اعتبارية مستقلة تسمى البنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزراعى ويتبع وزير الزراعة.
وتتبع بنوك التسليف الزراعى والتعاونى الحالية بالمحافظات والمنشأة طبقاً لأحكام القانون رقم 105 لسنة 1964 البنك الرئيسى وتسمى بنوك التنمية الزراعية وتتولى تحقيق أغراض البنك الرئيسى فى النطاق الذى يحدده لها ، وفى المادة ( 5 ) على ان تعتبر أموال البنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزراعى أموالاً مملوكة للدولة ملكية خاصة وفى المادة (19) على ان يكون لمستحقات البنك الرئيسى والبنوك التابعة له لدى الغير امتياز عام على جميع أموال المدين مـــــــن منقول وعقار، وتستوفى مباشرة بعد المصروفات القضائية، ولها حق تحصيلها بطريق الحجز الإدارى عن طريق مندوبيها….. ، وأن قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979 ينص فى المادة ( 49 ) على ان أحكام المحكمة فى الدعاوى الدستورية وقرارتها بالتفسير ملزمة لجميع سلطات الدولة وللكافة.وتنشر الأحكام والقرارات المشار إليها فى الفقرة السابقة فى الجريدة الرسمية وبغير مصروفات خلال خمسة عشر يوماً على الأكثر من تاريخ صدورها.ويترتب على الحكم بعدم دستورية نص فى قانون او لائحة عدم جواز تطبيقه من اليوم التالى لنشر الحكم ما لم يحدد الحكم لذلك تاريخاً آخر،…. .
وإستظهرت الجمعية العمومية مما تقدم ان المشرع فى قانون الحجز الإدارى وضع نظاماً متكاملاً لهذ الحجز مبيناً به الجهات التى يجوز لها تحصيل مستحقاتها من خلاله والحالات التى يجوز فيها اللجوء إلى هذا الحجز وإجراءاته، وذلك بحسبان ان الحجز الإدارى يتضمن خروجاً على القواعد الواردة فى قانون المرافعات المدنية والتجارية فى شأن التنفيذ الجبرى، ومن بين هذه الحالات حالة عدم الوفاء بالمبالغ المستحقة للبنوك التى تساهم الحكومة فى رؤوس أموالها بما يزيد على النصف المنصوص عليها فى البند [ ط ] من المادة ( 1 ) من القانون رقم 308 لسنة 1955 سالف البيان وحالة عدم الوفاء بالمبالغ الأخرى التى نصت القوانين الخاصة بها على تحصيلها بطريق الحجز الإدارى المشار إليها فى البند [ ى ] من المادة المذكورة.
وتبين للجمعية العمومية ان المشرع بمقتضى أحكام القانون رقم 117 لسنة 1976 قرر تحويل المؤسسة المصرية العامة للائتمان الزراعى والتعاونى إلى هيئة عامة قابضة تسمى البنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزراعى تتبعه بنوك التسليف الزراعى والتعاونى المنشأة طبقاً لأحكام القانون رقم 105 لسنة 1964 بالمحافظات والمسماه بنوك التنمية الزراعية والتى اتخذت شكل شركات المساهمة ويناط بهذه البنوك تحقيق أغراض البنك الرئيسى فى النطاق المحدد بأحكام القانون المذكور، وان المشرع اعتبر أموال البنك الرئيسى اموالا مملوكة للدولة ملكية خاصة، ومنح مستحقات هذا البنك والبنوك التابعة له امتيازاً عاماً على جميع أموال مدينيه مــن منقولات وعقارات تستوفى مباشرة بعد المصروفات القضائية، وأجاز له وللبنوك التابعة له تحصيل مستحقاتهم بطريق الحجز الإدارى عن طريق مندوبيهم بمقتضى نص المادة ( 19 ) آنف البيان.
وإستعرضت الجمعية العمومية حكم المحكمة الدستورية العليا فى القضية رقم 41 لسنة 19 قضائية [ دستورية ] بجلسة 9 / 5 / 1998 بعدم دستورية البند [ ط ] من المادة الأولى من القانون رقم 308 لسنة 1955 فى شأن الحجز الإدارى، والذى بمقتضاه لم يعد للبنوك التى تساهم الحكومة فى رؤوس اموالها بما يزيد على نصفها الحق فى تحصيل مستحقاتها بطريق الحجز الإدارى، ومن ثم فقد أصبح لزاماً عليها اللجوء إلى القواعد العامة فى التنفيذ الجبرى لاستئداء حقوقها قبل الغير، وكذلك الحكم الصادر فى القضية رقم 172 لسنة 20 قضائية [ دستورية ] بجلسة 4 / 3 / 2000 بعدم دستورية نص الفقرة الأولى من المادة ( 19 ) من القانون رقم 117 لسنة 1976 فى شأن البنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزراعى فيما تضمنه من حق البنوك التابعة له فى تحصيل مستحقاتها لدى الغير بطريق الحجز الإدارى عن طريق مندوبيها والذى شيدته على اساس ان البنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزارعى وان كان من أشخاص القانون العام بإعتباره هيئة قابضة الا أن البنوك التابعة له تعمل بوصفها شركات مساهمة، ولها استقلالها وذاتيتها من الناحيتين المالية والإدارية فى الحدود المبينة فى القانون، كما ان أعمالها تعتبر من قبيل الأعمال المصرفية وتتم إدارتها وتصريفها وفق نظم وأساليب الإدارة المعمول بها فى المنشآت المصرفية والتجارية، وتسعى من خلالها إلى تحقيق الربح وتباشرها طبقاً لأحكام القانون الخاص وبالوسائل التى ينتهجها، ومن ثم ينحسر عن نشاطها الطابع الإدارى، وان الأصل فى الحقوق التى يقتضيها اصحابها جبراً من المدينين بها هو ان يكون حملهم على ايفائها من خلال وسائل التنفيذ التى رسمها قانون المرافعات المدنية والتجارية، وقوامها ان التنفيذ قسراً لاقتضائها يلحق بالمدين بها آثاراً خطيرة لا يجوز ان يتحملها، الا اذا كان بيد دائنه _ وقبل البدء فى التنفيذ _ سند به، وهو ما يعنى ان الحق فى التنفيذ لا يوجد بغير سند تنفيذى ومن الطبيعة الاستثنائية لقواعد الحجز الإدارى تقتضى ان يكون نطاق تطبيقها مرتبطاً بأهدافها ومتصلاً بتسيير جهه الإدارة لمرافقها، فلا يجوز نقل هــــذه القواعد إلى غير مجالها، ولا إلباسها ثوباً مجافياً لحقيقتها، وعلى الأخص بالنظر إلى ان الديون التى تدعيها تعامل بإفتراض ثبوتها فى حق من تراهم ملتزمين بها او مسئولين عنها _ وهو افتراض اذا جاز فى شأن ديون تطلبها جهه الإدارة لنفسها، وتقتضيها بوسائل استثنائية فى طبيعتها، تجاوز بها ما يكون مألوفاً من صور التعامل فى العلائق الناشئة عن روابط القانون الخاص، إلا ان بسطها وتقرير سريانها فى شان ما ينشأ عن العمليات المصرفية التى تباشرها بنوك التنمية الزراعية الفرعية بالمحافظات التابعة للبنك الرئيسى للتنمية والائتمان الزراعى من ديون تدعيها قبل عملائها_ والأصل فيه التحوط لأدلتها وتوثيقها، وتكافؤ أطرافها فى مجال اثباتها ونفيها _ مؤداه الحاق نشاطها بالأعمال التى ينهض عليها النشاط الإدارى فى المرافق العامة، بإعتبارها من جنسها، وإخضاع تحصيل الديون التى تطلبها من عملائها _ ودون مقتضى _ لقواعد تنافى بصرامتها مرونة عملياتها وتجاريتها، واطمئنان عملائها إليها فيما يحصلون عليه من ائتمان منها، وان نص المادة ( 19 ) خالف نص المادة ( 65 ) من الدستور ذلك ان مبدأ الخضوع للقانون المقرر بها، يفترض تقيد اشخاص القانون الخاص فى مجال نشاطها المصرفى، بقواعد ووسائل هذا القانون دون غيرها، فلا يكون الخروج عليها الا لضرورة، ويقدرها فاذا انتفت تلك الضرورة وتجاوز النص القدر اللازم لمواجهتها فإنه يكون قد وقع فى حمأه المخالفة الدستورية.
ولاحظت الجمعية العمومية انه بعد الحكم بعدم دستورية نص الفقرة الأولى من المادة ( 19 ) سالفة البيان واعمالا لحجية هذا الحكم العينية والملزمة للدولة بكافة أجهزتها فإنه لم يعد لفروع بنك التنمية والائتمان الزراعى التابعة للبنك الرئيسى اللجوء إلى إجراءات الحجز الإدارى لاقتضاء ديونها قبل الغير وانما يتعين عليها اللجوء إلى القواعد العامة فى التنفيذ الجبرى المقرر فى قانون المرافعات المدنية والتجارية، وانه طبقاً لحكم المادة ( 6 ) من القانون رقم 68 لسنة 1947 بشأن التوثيق المعدل بالقانون رقم 103 لسنة 1976 والتى تنص على انه اذا اتضح للموثق عدم توافر الأهلية او الرضا او الصفات او السلطات لدى المتعاقدين او عدم توافر الشروط المبينة فى الفقرة الثانية من المادة ( 5 ) او اذا كان المحرر المطلوب توثيقه ظاهر البطلان وجب على الموثق ان يرفض التوثيق، وإخطار ذوى الشأن بكتاب موصى عليه يوضح فيه أسباب الرفض فان المشرع أوجب على الموثق قبل القيام بإجراء التوثيق للمحرر ان يتثبت من توافر أهلية طرفى المحرر ورضائهم وصفاتهم وسلطاتهم فيما يتعلق بمحتوى المحرر، فإذا تبين له ان المحرر المطلوب توثيقه ظاهر البطلان رفض التوثيق وبهذه المثابة فإنه بعد صدور الحكم المشار إليه لم يعد ثمة سند قانونى يجيز لفروع بنك التنمية والائتمان الزراعى بالمحافظات طلب شهر الحجوز الإدارية على العقارات لصالحها استئداء لحقوقها قبل الغير، الأمر الذى بات متعيناً معه على مكاتب التوثيق بمصلحة الشهر العقارى الامتناع عن شهر هذه الحجوز حال تقدم البنوك المذكورة بطلباتها فى هذا الشأن، بإعتبار ان المحررات المتعلقة بها تعتبر ظاهرة البطلان غير قائمة على سند قانونى فى مفهوم أحكام قانون التوثيق سالفة البيان.
لـــــــــــــذلــــــــــــك
انتهت الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع إلى عدم جواز الاستمرار فى إجراءات شهر حجوزات إدارية على العقارات لصالح بنوك التنمية والائتمان الزراعى التابعة للبنك الرئيسى.
والسلام عليكم ورحمة الله وبركاته

تحريراً فى / / 2000

رئيس الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع

المستشار / فاروق عبد السلام شعت
النائب الأول لرئيس مجلس الدولة